中国行政法学理论体系的模式及评判

    一个学科没有理论体系是不成立的，而学科的理论体系是指一个学科的理论框架及内在的逻辑体系。新中国成立以来，专门探讨中国行政法学理论体系者不多，研究成果更少，以至于在有关行政法学研究的综述[①ａ]中找不到它的位置（因为没设专栏）。值得一提的是，１９９１年５月２３日，北京大学法律系行政法教研室在北京首次发起了“行政法学体系与基本内容”研讨会[②ａ]；中国法学会行政法学研究会于１９９４年在西安召开了“行政法学体系与改革教育”研讨会。这两次专题讨论会无疑在全国把部分学者的研究兴趣引向该专题，１９９２年以来亦有学者发表了这方面的专论，[③ａ]但不能说我们业已解决了这一理论问题。值得欣慰的是，人们的研究总是自觉或不自觉地在某种体系中进行，正如人类只能在空间中生活一样。因此，归纳中国学者对行政法学理论体系的态度、立场和观念依然是有章可做的。 从各种行政法学研究成果分析归纳来看，中国行政法学的理论体系经历了或正面临着以下几对关系的选择和评判： 　　　　

一、宪法学体系、行政学体系和行政法学体系 当我们提出这种模式选择时，谁都不会反对行政法学不该是宪法学或行政学的体系，而应该有    自己独特的体系。然而事实上，当中国第一部《行政法概要》[①ｂ]出版时，其体系是比较接近宪法学的。[②ｂ]当时以《行政法概要》为代表的一些教程之所以在体系上不能同宪法学“分家”，原因大概有二： 一是研究队伍问题。中国第一代行政法学者大多原先是从事宪法学教研的。宪法学是行政法学的基础，从事宪法学的研究者转而从事行政法学研究，有他们的优势和益处，但他们有时会不自觉地过多地用宪法学体系去影响甚至左右行政法学体系。 二是认识问题。由于受前苏联“国家法”观念[③ｂ]和英国韦德（Wade）关于宪法和行政法关系观念[④ｂ]的影响，中国有些学者把行政法看成是“动态的宪法”。[⑤ｂ] 接近宪法学的行政法学体系，使行政法学有了厚实的宪法学基础，但它同时会使学科同国家行政管理实践拉大距离，因为宪法只能抽象地指导国家行政管理实践而不能象行政法那样直接规制国家的行政活动。此时，当人们带着让行政法学直接为国家行政管理服务的“美好愿望”去重设行政法学体系时，一不小心就滑向另一个“边缘”：行政学的行政法学体系。这种体系的特点在于，它在行政法学内容中“输入”了许多行政学而不是行政法学的内容，如行政机构的设置原则、行政管理的现代化和科学化等”[⑥ｂ]。 造就行政学的行政法学体系的原因，主要不在于研究人员的来源结构问题，而在于当时创设行政法学体系可参照的内容以及人们对行政法与行政学关系的认识。当时条件下，人们创造行政法学体系，除参考宪法学外，其他可参考的就是业已兴起的行政学了，况且不少学者认为，既然行政法是直接为行政管理服务的，而行政法与行政学又仅只有一字之别，故它们的内容应该是相通的。 当中国学者们开始修正上述两种行政法学体系（即宪法学型和行政学型），重创具有行政法学自身特色的行政法学体系时，还有许多关系需要解决。

二、行政法学与行政诉讼法学 在中国，不管其是否属于大陆法系，民法和民事诉讼法作为对应的两大法律部门，以及刑法和刑事诉讼法作为 对应的两大法律部门，均是当然而无庸置疑的事实，但对于行政法领域，是否应把行政诉讼法置于行政法之外，成为与行政法相对应的独立的法律部门，直至今天还有分歧。这种对行政法和行政诉讼法关系的认识，直接影响到行政法学体系。 自１９７９年中国行政法学研究开始恢复到１９８９年４月中国行政诉讼法的制定这段时期，中国行政法学理论体系基本上全采用“大行政法学”体系，[①ｃ]即把行政法同行政诉讼法合为一个部门法对待，行政法学自然也就包括行政诉讼法学了，[②ｃ]造成这种现状的因素主要有两个：第一，当时在中国，制定行政诉讼法尚未提上日程，学术界亦尚未有成熟的独立的行政诉讼法学理论。第二，学术界有一种认识，即认为行政法同行政诉讼法不分，正是行政法区别于民法和刑法的一个特点。[③ｃ] 第一次在教材中把行政法和行政诉讼法作为两个独立的法律部门对待的，应归绩于１９８８年由国务院法制局审定、中国政法大学出版社出版的“政府法制干部培训教材”和同年由任建新担任主任委员、中国政法大学出版社出版的“行政诉讼系列教材”。尔后，直到１９８９年５月以后，即《中华人民共和国行政诉讼法》制定以后，方有大量的“行政诉讼法学”教程出版。把行政诉讼法学作为与行政法学相对应的独立部门法学对待的观点，不仅同中国行政诉讼法的制定有关，而且同人们对行政法与行政诉讼法关系的认识有关。已有越来越多的学者认为，行政法与行政诉讼法所调整的社会关系是不同的，前者是调整行政主体与行政相对人之间的不对等管理关系，而后者是调整以原告身份出现的相对人与以被告身份出现的行政主体之间平等的诉讼关系，因此，它们是两个独立的法律部门。 中国目前是两种行政法学体系并存：一种是“大体系”，把行政法同行政诉讼法合为一体；另一种是“小体系”，即行政法学不包括行政诉讼法学。依作者之见，既然刑事诉讼法是与刑法相对应的一个独立的法律部门，民事诉讼法是与民法相对应的一个独立的法律部门，那末，行政诉讼法也必然是，而且也应该是，与行政法相对应的一个独立的法律部门。与此相适应，行政法学与行政诉讼法学也应是两个独立的法学部门而不是相反。如果在《中华人民共和国行政诉讼法》尚未制定以及行政诉讼法学理论尚未形成的前期，采用行政法学的“大体系”尚可接受的话，那末在《中华人民共和国行政诉讼法》业已实施６年以及行政诉讼法学理论业已成熟的今天，继续坚持行政实体法学与行政诉讼法学不分的主张是不可理喻的。教材和课程体系应与法律部门和法律学科体系严格分开，前者可以根据教材任务、授课对象及授课时数灵活安排，后者则是原则问题不可变易。 　　　　

三、行政法学总论与分论 这一关系相对简单，人们的观念亦为一致。
     作为行政法学体系，理应包括总论与分论。总论系指行政管理各领域普遍适用的规则和原理；分论则指行政法规则和原理在各具体行政管理领域的运用。总论应包括哪些内容，目前尚不十分统一，这涉及行政法学体系观念问题；关于分论部分，它所包括的内容人们在认识上是一致的，即大体有：组织行政法学、人事行政法学、军事行政法学、外事行政法学、公安行政法学、民政行政法学、司法行政法学、交通行政法学、经济行政法学、教育行政法学、科技行政法学、文化行政法学、卫生行政法学、体育行政法学、土地行政法学、城建行政法学等。 至于中国的行政法教材，有的包含总论和分论，有的只有总论没有分论，这都是根据不同教材的不同任务而定，不涉及对总论分论关系的认识问题。我们应当继续巩固这样的共识：作为行政法学的理论体系，它必然包含总论部分与分论部分，但作为课程体系或教材体系，总论与分论的分合可灵活处理。

四、制度行政法学与原理行政法学（静态行政法学与动态行政法学）
 行政法律制度系指由各种行政法律规范本身所表明的各项要求及其所形成的系统，如组织制度、人事制度、行政许可制度、行政处罚制度等。以阐述制度为任务所构成的行政法学体系可称为“制度行政法学”。行政法学原理系指由各种行政法律规范所体现的并用以指导行政立法、行政执法和行政司法的理性精神和“精神内核”。它表现为一些抽象的理论规则，如“依法行政”、“越权无效”、“一事不再罚”等各项理论。以揭示原理为任务所构成的行政法学体系则称“原理行政法学”。由于制度相对于原理而言具有静态性，反之则具有动态性，因而“制度行政法学”亦称“静态行政法学”，“原理行政法学”亦称“动态行政法学”。 虽然客观上说，纯粹的制度行政法学和纯粹的原理行政法学是不存在的。因为没有一个学者在阐述行政法律制度时不涉及行政法学原理，也没有一个学者在探讨行政法学原理时能同行政法律制度脱离干系。但我们依然可以根据各学者是把制度还是原理置于行政法学的重点而区别两种不同的行政法学体系：制度行政法学或原理行政法学。 自中国１９７８年恢复行政法学研究以来，直至１９８８年，这时出版的各种教材和著作所反映的行政法学体系基本上属于制度行政法学或静态行政法学。其特征在于：（１）研究的重点是行政法律制度，而不是行政法学原理，如在体系中直接表明行政组织法、公务员法、行政行为法、行政救济法等；（２）研究的起点是从静态的法律概念（如行政机关、法人、公民），而不是动态的法学概念（如行政主体、行政相对人）出发。此类制度行政法学迄今还大量地存在，而且起着不可否认的作用。 １９８８年起，中国开始有学者从“原理”的角度研究行政法了，开始形成原理行政法学体系。１９８８年１０月，《行政法原理》出版。[①ｄ]该书虽然在内容上并没有真正从动态的角度研究行政法学原理，该书所反映体系依然属于制度行政法学，但它毕竟是中国恢复行政法学研究以来第一次用“原理”命名的行政法教材，它多少标志了中国的学者已开始注意到行政法学的“原理”了，尽管这时仅仅是形式上的。中国第一本不仅在形式上用“原理”命名书名，而且内容研究亦是从原理出发的著作，应首推《行政法学原理》[①ｅ]一书了。该书从动态的学理概念（如行政主体、行政人、行政相对人）出发，试图构筑起“双线型”的行政法学体系。不管其所揭示的“原理”是否正确和充分，但它标志了一种动态行政法学体系的出现。嗣后，靠近这类体系的教材、著作主要有：《行政法教程》[②ｅ]、《中国行政法基本理论》[③ｅ]、《行政法基本原理》[④ｅ]、《行政法通论》[⑤ｅ]等。我们期待着中国有更多的这类体系的书籍出版。 　　　　

五、宏观行政法学、微观行政法学和中观行政法学 宏观和微观是一个对应的范畴，其涵义又不存在研讨问题。中观介于宏观和微观之间，是对两者的折衷。中国行政法学体系同这三者有联系。 中国有的学者从宏观角度研究行政法，其表现为从宪政的角度研究行政权同其他国家权力的关系，行政权的性质和作用，行政权的产生、运行和监督等。此类行政法学可称作宏观行政法学体系。中国有的学者则从微观角度研究行政法，其表现为从行政权力具体操作程序以及从行政法律的具体规定内容角度筑建行政法学。此类行政法学则称微观行政法学体系。 自中国恢复行政法学以来的前半段，宏观行政法学居多，其中的一个原因是：当初有不少政治学和宪法学学者们研究行政法。宏观行政法学研究的理论基点高，有助于深刻地认识行政法的本质和国家行政权力的地位。但它操作性不强，对具体的行政立法、行政执法和行政审判缺乏明显而直接的指导意义。因此，自１９８９年４月中国行政诉讼法制定后，由于行政审判实践的需要，不少人开始研究具体行政法律规定以及在行政审判中的适用，从而出现了微观行政法学。微观行政法学对于具体指导行政立法、行政执法和行政司法起了明显的作用。 宏观行政法学可操作性太弱，微观行政法学又走向另一个极端，它虽有明显的操作性，但超先的理论性不够，势必滑向注释法学。鉴此，中国已有学者开始意识到需要建立一种中观行政法学。中观行政法学的特点是，它既不是停留在仅研究行政权在国家政权中的地位，也不沉溺于研究具体行政法律规范的具体适用，而是在中国宪政理论的指导下，具体探讨“隐藏”在行政法律条文背后且又支配行政法律条文的抽象性的理性规则和“精神内核”。目前，我们很难把某一本书作为上述三种体系中的某一种体系的代表，但中国有宏观行政法学、微观行政法学和中观行政法学三种体系观的存在是确定无疑的。宏观行政法学与微观行政法学同样不可缺少，然就中国目前的特殊条件而言，创建中观行政法学体系更为迫切。 　　　　

六、双线体系与单线体系 行政法学不可能不涉及到行政法律关系。行政法律关系是指在国家行政管理中作为管理方的行政主体与作为被管理方的行政相对人之间的权利义务关系。然而在对行政法学体系的设置上，有两种不同的做法： 第一种是从行政法律关系的“两端”出发，以管理方的行政主体为“一线”，以被管理方的行政相对人为“另一线”，两条“线”并行贯穿行政法学的始终。此为“双线体系”。这种体系的特征是，它在论述主体时同时论述行政主体和行政相对人；在论述行为时同时论述行政主体的行为（即行政行为）和行政相对人的行为（即相对行为）；在论述违法时同时论述行政主体的违法行为和行政相对人的违法行为；在论述行政责任时亦作同样的处理。[①ｆ] 第二种是从行政法律关系的“一端”出发，仅以管理方当事人即行政主体为“主线”贯穿于行政法学的始终。此为“单线体系”。这种体系的特征是，它所设置的行政主体、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任等各部分，仅以管理方的内容为限。如“行政行为”仅指行政主体的行为，不包括相对人的行为；“行政违法”仅指行政主体的违法行为，不包括相对人的违法行为……。在中国，大多教材和著作采用“单线体系”。[②ｆ] “双线体系”与“单线体系”各有所长：前者能充分展开行政法律关系，研究问题比较全面，体现了通过自己的对应面研究自身的哲学方法，但它冲淡了国家行政权的核心地位；后者则能分清主次，突出国家行政权的中心，但它缺少事物矛盾的对应面，对行政相对人方的各种法律问题难以展开研究。我们未来的任务也许是，如何在“双线体系”与“单线体系”之间寻找到它们的“融合点”。 　　　　

七、内线体系与外线体系 这是中国行政法学体系所遇到的又一对关系。行政法无疑是有关国家行政管理的法，而国家行政管理又可分为对外（即对社会）管理和对内（即对国家机构和人员本身）管理，于是国家行政有内部行政与外部行政之分。中国行政法学体系大多以“外线”为限，内部行政并未处于与外部行政并居的地位。这种“外线”体系可称为“外部行政法学”。外部行政法学的特征是，它所论述的每个概念和制度均以外部行政为限，如：行政主体仅指外部行政主体，行政行为限指行政主体对外（即对社会）行使职权的行为。 另一种行政法学体系是，内部行政（内线）与外部行政（外线）并重，内线与外线同时贯穿行政法学的始终。这种体系的特征是，它把行政法律关系中管理方的主要概念和制度都作内外划分，并分别论述。例如：把“行政主体”划分为“内部行政主体”和“外部行政主体”；把“行政行为”划分为“内部行政行为”（如行政处分）和“外部行政行为”（如行政处罚）等。目前，中国采用这一体系的不多，尽管已有不少行政法学者开始注意内部行政这个“被遗忘的角落”。《行政法学原理》[③ｆ]算是中国迄今唯一采用内线外线并重体系的一本著作。该书认为，任何行政均有内外之分，内部行政与外部行政有各自的规则，因而内部外部不得“交错”，否则“无效”。“交错无效”规则是该书所揭示的一个重要精神。 考察中外各种行政法学理论体系，其实并不存在纯粹的“外线体系”也不存在纯粹的“内线体系”。作者以前所主张的“内线外线并重体系”业已受到自身的否定，因为这种体系忽视了“事物矛盾总有主次之分”的客观规律性。“以外线为主、内线补充”的行政法学理论体系，应该是将来的最佳选择。 以上是中国行政法学理论体系所涉及到的几个主要关系。这些关系不管是否被人们所意识和掌握，但人们无法回避。这些矛盾关系的不同交融，形成了中国目前几十种的行政法学理论体系。我们尚不能武断谁的体系或哪一种体系最为完美，但当学者们从不自觉地在各种体系“轨迹”中徘徊转向自觉地选择甚至改造已经面对的体系“轨迹”时，中国行政法学理论体系的种类会越来越减少，目标会越来越接近。

 [①ａ]　如张尚ｚｈｕó＠①主编的《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社１９９１年９月第１版。 [②ａ]　详细内容见《中国法学》１９９１年第５期第１２４页。 [③ａ]　如刘惊海、李学军《对我国行政法学体系的探讨》一文发表于《吉林大学社会科学学报》（长春）１９９２年第６期；张尚ｚｈｕó＠①《在完善人民代表大会制理论的前提下发展具有中国特色的行政法学》一文发表于《中国法学》１９９３年第３期；刘旺洪《行政法制现代化研究框架略论》一文发表于《江苏社会科学》（南京）１９９３年第３期；程雁雷《重构行政法学体系应遵循的原则》一文和杨建顺《大胆借鉴，勇于创新，建立完整系统的行政法学体系》一文均发表于《行政法学研究》１９９４年第３期等。 [①ｂ]　王珉灿主编，法律出版社１９８３年６月第１版。 [②ｂ]　如该书所阐述的国家行政管理指导思想和基本原则大多是宪法学原则，其第五章国家行政机关内容，我们很容易从一般的宪法学教程中找到。当然，这不影响《行政法概要》作为新中国第一本中国行政法学教材所起的启蒙作用。 [③ｂ]　把宪法和行政法看成是国家法的组成部分，从而降低行政法作为部门法的地位。 [④ｂ]　英国韦德认为宪法是静态的行政法，行政法则是动态的宪法。 [⑤ｂ]　如龚祥瑞教授在《比较宪法与行政法》（法律出版社１９８５年３月第１版）一书的“出版说明”中写道：从其基本内容看，在一定意义上可以说，行政法是宪法的一部分，即是宪法的动态部分……。” [⑥ｂ]　参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社１９８５年８月第１版；王先勇：《行政法基础》，成都电讯工程学院出版社１９８８年５月第１版；许崇德主编：《行政管理与行政法》，中国广播电视出版社１９９１年３月第１版等。 [①ｃ]　唯有两套丛书例外，即１９８８年由国务院法制局审定、中国政法大学出版社出版的“政府法制干部培训教材”和同年由任建新担任主任委员、中国政法大学出版社出版的“行政诉讼系列教材”。 [②ｃ]　如王珉灿主编的《行政法概要》，法律出版社１９８３年６月第１版；应松年和朱维究编著的《行政法学总论》，工人出版社１９８５年１２月第１版；姜明安编著的《行政法概论》，北京大学出版社１９８６年７月第１版；张尚ｚｈｕó＠①主编的《行政法教程》，中央广播电视大学出版社１９８８年７月第１版；王连昌主编的《当代中国行政法》，重庆出版社１９８８年７月第１版等。 [③ｃ]　张尚ｚｈｕó＠①编著的《行政法教程》，中央广播电视大学出版社，１９８８年７月第１版第６页。 [①ｄ]　叶必丰编著，湖北科学技术出版社出版。 [①ｅ]　张焕光、胡建淼著，１９８９年７月劳动人事出版社出版。 [②ｅ]　胡建淼主编，杭州大学出版社１９９０年１１月版。 [③ｅ]　杨海坤著，南京大学出版社１９９２年１２月版。 [④ｅ]　朱新力著，浙江大学出版社１９９５年７月版。 [⑤ｅ]　熊文钊著，中国人事出版社１９９５年８月版。 [①ｆ]　比较典型地采用“双线体系”的教材、著作有：张焕光、胡建淼著的《行政法学原理》（劳动人事出版社１９８９年７月第１版）；何乃忠主编的《实用行政法学》（法律出版社１９９１年９月第１版）；燕广、胡建淼、王建东主编的《行政法新论》（浙江大学出版社１９９２年７月第１版）；熊文钊著的《行政法通论》（中国人事出版社１９９５年８月第１版）等。 [②ｆ]　如皮纯协主编的《中国行政法教程》（中国政法大学出版社１９８８年８月第１版）；罗豪才主编的《行政法学》（中国政法大学出版社１９８９年７月第１版）；王连昌主编的《行政法学》（中国政法大学出版社１９９４年３月第１版）等。 [③ｆ]　张焕光、胡建淼著，劳动人事出版社１９８９年７月版。