行政管理是直接的、经常的国家管理活动，涉及政治生活、经济生活和其他社会生活的各个方面，直接与公民、法人和其他组织的切身利益发生联系。在发展社会主义市场经济的条件下，越来越多的社会领域的管理已逐渐由以行政手段为主转化为以法律手段为主，行政机关及其工作人员也大部分转变为行政执法机关和行政执法人员。因此，行政管理水平的高低很大程度上取决于行政执法的质量。随着依法治国方略的推进，近几年来，我国的依法行政工作有了突破性发展，行政执法质量显著提高，执法违法的现象已明显减少，人们对行政执法质量关注的重点已由是否违法转为是否公正。同时，随着广大人民群众法律意识和自我保护意识的提高，他们对行政执法工作已不满足于只要不违法的最低要求，而是提出了更高的要求，要求执法机关的具体行政行为不仅要合法，而且必须公正、合理。现在，行政执法的公正问题已经成为制约我国进一步提高依法行政水平的重要因素，受到了各级政府的重视。同时，由于它关系到管理相对人的切身利益，也愈来愈受到社会各界的关注。本文试结合当前行政执法工作的实际，就这个问题作初步的分析和探讨。
一、 行政执法的公正标准及其认定

要做到公正执法，就必须明确一个合法、公正的行政执法行为应该符合什么条件及如何认定。围绕这个问题，我们从三个方面进行分析。

（一）合法公正的行政执法行为应具备的条件。行政执法是指国家行政机关及得到行政授权的非行政组织，按照法定职责、权限和程序执行、适用行政法律规范的行政行为，也就是通常所说的具体行政行为、行政管理职能活动。依据我国行政执法的理论和实践，行政执法应当遵循以下原则：1、严格依法办事原则；2、职权专属原则；3、公正、合理原则；4、公开、文明原则。根据以上要求，我们认为，一个合法公正的行政执法行为必须严格依法作出，符合以下具体要求：1、主体合法。就是指作出行政行为的主体必须合法。2、权限合法。就是指行政行为必须在法律规定的职权范围内，依照一定的权限、原则作出。3、内容合法。就是指行政行为的内容符合法律、法规的规定。4、形式与程序合法。就是指行政行为的形式与程序，必须符合法律的规定或要求。5、内容与程序适当。就是指行政行为的内容与程序在合法的前提下，必须适当、合理，不损害行政相对人的合法权益和公共利益。一项具体的行政执法行为如果不符合前四项要求中的任何一项，那么这个行政行为就是违法的，就更谈不上公正的问题了；如果符合前四项要求，只有第五项不符合要求，那么这个行为就是合法但不公正的。由此可见，一个合法的行政执法行为的公正与否取决于该行为的内容、程序适当与否。

（二）对合法公正的行政执法行为的认定。通过上面的分析，我们看到，对一个合法的行政执法行为的认定关键是看其行为的内容、程序适当与否。因此，有必要对前面提到的行政执法的公正、合理原则的含义进行认真分析。根据行政法学理论和我国行政执法的实践，公正、合理原则应包含以下含义：1、行政机关实施行政执法行为，不得超越适当的限度。行政执法的目的是实现社会公共意志，维护社会公共利益和行政相对人的合法权益。因此，对此处的“适当的限度”应作以下理解：行政机关在多种选择措施中只能选择可以达到行政执法目的的措施；尽可能选择对国家和相对人损失最小的措施；尽可能选择对国家和相对人最有利的措施。2、行政执法行为的内容，不得违背一般社会道德标准。3、行政机关实施具有处罚性质的行政执法行为时，对相对人应优先考虑从轻的精神。4、行政机关对行政违法行为的制裁，应罚责相当，即处罚的轻重应与该行为的社会危害性相适应。对同样的情况应同等对待，对不同情况应不同对待，对同样的情况不同对待，或者不同情况同等对待，都不能认为是公正与合理。以上公正、合理原则的含义既是行政执法应遵循的准则，同时也是我们认定行政执法公正与否的标准。在合法的前提下，只要行政执法的程序、内容符合上述精神的，就应认定为是公正的；反之，则是不公正的。

（三）对两种错误认识的纠正。由于种种原因，对于行政执法行为是否公正的认定问题，社会上存在着许多不同的观点，其中一些片面、错误的看法误导了人们的视线，对行政执法工作产生了负面影响。当前，主要有两种观点，一种观点主张，公正与不公正的标准是主观的，主要看行政机关及其工作人员的执法动机。如果其作出的具体行政执法行为不是为了维护社会管理秩序，而是为单位创收、以权谋私、打击报复管理相对人等其他不正当的目的，那么这个执法行为也就背离了执法的目的，就是不公正的。反之，则是公正的。行政执法机关的动机不纯，行政执法的公正性就很难得到保障，这个正确的。但是，即使行政执法机关及其工作人员的动机，目的正确，由于执法人员素质的差异，也很难保证其作出的具体行政行为都是合法公正的。因此，这种简单地从分析动机和目的出发认定执法行为公正与否的观点是错误的。另一种观点认为，公正与不公正的标准是客观的，是一般人都能发现并予以承认的，如果社会上多数人都认为该具体行政行为是公平合理的、可以接受的，那该行为就是公正的；反之，则是不公正的。这种简单的“少数服从多数”的观点也是错误的。事实一再证明，真理并不都是掌握在多数人手中，少数人掌握真理的情况已在古今中外多数上演。在全民法律整体素质不高的情况下，把“决定权”交给多数人的做法是极不可靠的。因此，在行政执法是否公正的认定问题上，我们一定要从实际出发，严格按照科学的标准，以严谨的态度认真对待，以避免给国家和管理相对人造成不必要的损失。

二、 政执法不公正问题产生的原因

行政管理范围的复的杂性、多样性决定了行政法律规范不可能穷尽所有的行政管理事项，只能选择最主要和最经常地加以规定，同时作为行为规范的行政法律规范也不可能规定的详尽无遗。因此，我们看到，现行法律规范对许对事项的规定是不具体的，而是留有一定的余地。对同一违法行为规定多种处理措施，对罚款多是规定一个数额幅度而不是一个具体数字。如税收管理法的二十七条中规定，对从事生产、经营的纳税人未按规定的期限缴纳罚款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制措施。（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；（二）扣押、查封、拍卖其价值相当于应纳税款的物品、货物或者其他财产，以拍卖所得抵缴税款。第三十九条中规定，纳税人未按规定的期限办理纳税申报的，由税务机关责令限期改正，可以处以2000元以下的罚款；逾期不改的，可以处以2000元以上1万元以下的罚款。在现行行政法律规范中，这样的例子可以说是举不胜举，由于以上原因决定了行政机关在行政执法中必须具有自由裁量权，即行政机关对行政执法行为的范围、方式、种类、幅度等方面的选择权。随着社会发展的需要，国家行政管理的事项将日益增加，内容日渐复杂，行政机关拥有的自由裁量权也将具有日益扩大的趋势。行政机关在行政执法过程中拥有必需的自由裁量权，便于行政机关依据不同情况，及时、妥善地进行政执法行为，以提高行政执法效率，达到最佳的执法效果，确保行政管理工作的正常运转。但是，任何事物都有两面性，行政机关拥有的自由裁量权也有其不利的一面。行政执法权力是一种非人格化的权力，其本质是维护不特定个体的利益即公共利益。但这种权力和其他权力一样，都必须靠有思想意识、有个人爱好、有个人利益取向的特定的人来行使。因此，行政执法权力在运作过程中有一种本能的人格化的倾向。由于每个人的成长经历、接受的教育、生活背景和环境的不同，就决定了他们的思想意识和价值观念的不同，他们的言行都会不自觉地受到其自身思想意识和价值观念的影响，行政执法人员也不例外。这样，在合法的范围内，由于自由裁量权的存在，对同一事项，不同的地方、不同的执法机关、不同的执法人员作出的执法行为就可能是不同的，甚至同一个人在不同的时间、不同的地点对同一事项也会作出不同的处理结果，这就增加了行政执法工作的不决定因素。在这些不同的处理结果中，有的距离行政执法公正标准近一些，有的距离公正标准就会远一些。相比较而言，距离公正标准近的执法行为是公正的，距离远的则是不公正的（我认为，公正都是相对而言的，绝对的公正是不存在的）。以上的不公正执法行为是在假设行政执法机关及其工作人员主观上尽力向合法公正标准靠近的情况下产生的。在当前行政执法的实际工作中，自由裁量权的存在客观上也为某些素质不高的行政执法机关及其工作人员滥用职权、假公济私、执人情法、靠罚款创收等提供了便利的条件和借口，致使执法不公正的问题更为泛滥。比如，对同一违法行为，可以处以2000元至1万元的罚款，关系好的，就只处2000元罚款，对关系不好的，则处以1万元的罚款，而不管违法的情节如何。很难想象在这种情况下的行政执法是公正和令人信服的。

总之，行政执法不公正问题产生的原因就是由于行政执法工作的自由裁量权和行政执法机关及其工作人员的素质差异双重因素作用的结果。

三、 对行政执法不公正问题的对策

彻底解决行政执法不公正的问题，是一项复杂的系统工程，需要一个长期的过程，要制定切实可行的措施，稳妥推进。

（一）加强法律教育，更新法制观念。当前，在部分领导干部和行政执法人员中，长官思想、治民思想、小农经济意识仍大有市场，公仆意识、守法意识、大局意识薄弱；受几千年封建思想的影响，广大人民群众的法律意识、自我保护意识还有待于进一步提高，当受到不公正执法行为的侵害时还不知道拿起法律武器维护自己的合法权益。这种情况已成为行政执法不公正问题产生的温床。因此，我们必须加强法制宣传教育，在全社会形成一个学法、守法、依法办事、公正办事的良好氛围。通过宣传教育，一方面，使领导干部和行政执法人员逐步树立起法律面前人人平等的观念；明确自己与人民群众的关系，牢固树立全心全意为人民服务的公仆意识，彻底清除那种凌驾于人民之上，以管理者自居的特权思想。另一方面，使广大人民群众在自觉守法的同时勇于主张自己的权利，维护自身的合法权益，敢于同不公正的执法行为进行斗争，监督行政执法机关及其工作人员的工作，促进其执法质量的提高。

（二）加强立法工作，尽量减少行政执法工作中的主观因素。在今后的立法工作中，要进一步改进立法技术，增强法律法规的协调性、统一性、严密性和可操作性，把行政执法的自由裁量权限定在合理的范围之内，减少执法工作的人为因素。因地区、行业的差异，实在无法制定统一的执法标准时，各地区、各部门可结合自己的实际情况对法律法规进行细化延伸，尽量避免执法的随意性和主观性，从法律制度上加强对执法不公正问题的防范。行政程序法律规范规定行政行为的步骤、形式、方法，以及在法定期限内按一定顺序进行的全过程，对于提高行政执法质量具有重要作用。因此，我们要重视加强行政程序法律制度的建设，改变过去那种“重实体轻程序”的错误认识，将行政行为置于法律规范的约束之下，使行政执法有章可循、有法可依，从制度上克服行政执法的任意性与行政职权的混乱状态。

（三）加强监督，促进行政机关公正执法。不受监督的权力必然产生腐败。行政执法权也是如此，如果不对其采取有效的监督措施，执法不公正问题就不会得到根本的解决。加强行政执法监督主要包括以下两个方面：一是加强行政执法机关的外部监督。外部监督包括权力机关（即人大）的监督、政协的监督、司法机关的监督、新闻舆论的监督和人民群众的监督。通过监督，我们可以及时发现并纠正执法中的问题，影响恶劣的要公开曝光，促使行政执法机关加强自身建设，提高行政执法的质量。二是加强行政执法机关的内部层级监督。由于行政机关的上下级之间具有领导与被领导、指导与被指导的关系，因而层级监督在一定程度来说具有更大的权威性。现在，全国很多地方已在这方面进行了有益的探索并找出了一些监督方法，如行政执法责任制、重大行政处罚备案制度、行政执法投诉制度、错案责任追究制度等。但是这些监督方法由于没有必要的法律、法规的支持，监督权、处理权和制裁权相分离，操作起来难度较大，实际工作中的效果并不理想。我认为，在层级监督中，要切实重视发挥行政复议的作用，把上述方法与行政复议结合起来，使二者相互补充，效果就会更好些。这是因为：首先，行政复议制度有《中国人民共和国行政复议法》的支持，执行起来力度更大，而且大多数行政机关都设有专门的法制机构和人员负责此项工作，开展工作的人物、物力、财力有保障。其次，行政复议较行政诉讼有更大的优势。行政诉讼只能对违法的和不当的具体行政行为（显失公正的行政处罚除外）进行纠正，而行政复议对违法的和不当的具体行政行为都能进行纠正，这一点对于解决执法不公正的问题具有特别重要的意义；行政诉讼必须遵循严格的司法程序，行政复议操作起来则非常方便、快捷，更有力于使问题得到及时地解决；行政诉讼的裁决和行政复议决定都具有正式的法律效力，当事人如果对复议决定不服还可以通过行政诉讼使问题得到进一步的救济。通过层级监督，不仅可以对违法或不当的行政执法行为进行纠正，保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还可以查明违法或不当的行政执法行为产生的原因，找出行政机关在执法活动中存在的问题，从而促使行政机关采取相应措施，改进行政执法工作，防止今后再出现类似的问题，增强执法人员的责任心和依法行政、公正执法的自觉性。

（四）加强行政执法队伍建设，提高行政执法人员素质。行政执法人员是法律法规的具体实施者，他们的素质直接决定了行政执法的质量，关系到广大人民群众的切身利益。可以说，行政执法队伍建设是确保公正执法的关键一环。要制定完善的规章制度对行政执法人员的任职资格、进出程序、权利与义务、奖罚措施和职务升降作出明确规定，加强对行政执法人员的管理。要通过各种形式的职业道德教育和业务素质教育，提高行政执法人员各方面的素质。一是要有较高的政治觉悟和道德素质。在执法工作中要忠于人民、忠于法律、忠于事实、大公无私、廉洁奉公，真正做到法律面前人人平等。二是要有较高的业务素质。要熟悉基本法律知识，精通本部门的法律法规，能够正确地运用法律处理问题，执法行为不仅要合法，而且还要公正、合理。三是要有崇高的职业道德和敬业精神。行政执法人员不仅要勤政，而且要廉政，自觉抵制行政能够执法工作中各种违法乱纪的现象，维护党和政府的良好形象。 
 

法制二科 房泽军