中小学教师的法律保障情况调查

一、教师的法律地位

对于教师是否应该被定位为国家公务员的问题，教育行政人员和教师都表现出很大的兴趣，并引起了激烈的争论，意见不一。在我们的访谈中，教育行政人员普遍认为不应该将教师定位为公务员，认为如果教师被定位公务员的话，医生也应该是公务员，因为医生从事的也是公益事业。有官员认为，教师这个队伍太庞大了，如果把他们全部定位为公务员，县财政肯定承受不了。另外，他们认为教师地位提高不能依靠挂到公务员的名义，提高教师地位的根本在于专业化程度问题，使教师成为一个不可替代的职业。有一位行政官员说，在日本德国等一些国家，教师的地位非常高，这种地位不是政府给的，而是因为进入教师队伍有着非常严格的准入制度，专业化程度非常高。认为中国的教师准入没有把好入口关，专业化程度低，专业意识淡薄，传统观念三人行必有我师就是例证。认为应该把教师定位为专业人员，提高教师的专业化程度，强化教师和全社会的专业意识。而教师的专业化程度的提高则要通过教师培训来实现。应该加强教师的专业性，比如律师上岗必须在律师事务所实习一年，而教师却是先上岗后实习，这对教师的专业性把关不利。还有人提出，教师就工资本身来说并不比公务员少，专业职称工资甚至比公务员的级别工资要高。但是公务员有其他收入而教师没有，所以总的来说还是差。如果教师的隐形福利不能增加的话，还是维持现有的身份好，否则工资可能要降。但一线教师则普遍赞成定位为公务员，认为很好，现在教师的工资参照公务员，但是没有列入公务员队伍。如果定位为公务员，教师的地位和待遇更有保障，社会更认可，是提高教师地位和待遇的可行方法。另外，也有少数教师认为，教师主要是公立学校中义务阶段的教师，应该定位为国家公务员，因为教师承担的是人才培养的民族重担，属于公共事务领域，而且，这种明确的定位，还能够切实地保障西部地区特别是农村地区教师的各项合法权益。调查数据显示，８ ３ ． ４ ％ 的教师认为义务教育阶段的公立学校教师应该定位为公务员。由此可见，广大教师还是寄希望于把自己定位为“公务员”，从而能够获取稳定而又有保障的福利待遇。由于本次访谈和调查的地区局限，我们没有能够深入到最具有代表性的贫困地区，对于这些可能存在拖欠教师工资情况的地区而言，如果教师能够定位为公务员，必定会为教师带来实在的益处。针对普通教师大多数希望被定位为公务员的意愿，我们也没能具体考察其原因。不过我们可以推测，教师对公务员身份的要求实际上可以转换为教师对改善自身经济地位的诉愿，而非公务员身份本身。

通过小型座谈会，教育行政人员和教师双方不同的回答我们可以看出：一方面《教师法》中该条款的规定存在模糊性，“平均”指的什么范围的平均？是全国各个不同地区的平均？还是当地不同教育机构教师工资的平均？亦或其他？“工资”又到底包含什么？哪些方面的待遇可以算入其中？这些都是需要明确和澄清的。

相比较而言，普通教师希望被定位为公务员，但是有教育行政官员指出，教师的收入水平在社会中已经处于相对较高的水平，而且收入来源比较稳定。参照系统不同，对教师的收入水平的评价就不同，将教师定位为公务员可能会引起其他职业群体的不满。因此给出教师应被定位为公务员的合法化理由就成为一个问题，仅是倾听教师职业群体内部的呼声恐怕是不够的。

二、教师聘任制的实施情况

１９９４ 年１ 月１ 日起施行的《中华人民共和国教师法》中第三章第１ ７ 条规定：“学校和其他教育机构应逐步实行教师聘任制，教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”教师聘任制是指聘任双方在平等自愿的前提下，由学校或者教育行政部门根据教育教学岗位设置，聘请有资格的公民担任相应教师职务的一项教师任用制度。教师聘任制度打破了教师终身任用制，有利于建立“公平、平等、竞争、择优”的教师人才选拔机制，促进人才的合理流动，提高教师队伍的整体素质，调动教师的教育教学和科研工作积极性。据此，全国各中小学逐步开始了学校内部管理体制的改革，开始了在国家教师任命制的基础上，由校长实施的教师岗位职务聘任制。这种聘任制经过一个时期以来的实践显现了重要作用：（１ ）打破了事实上存在的岗位职务终身制，优化了教师队伍，少数不适合教学工作人员受到了触动，多数在岗教师也提高了对自己的要求。（２ ）扩大了校长办学自主权，使校长有了一定的人事调配权，对学校内部事务的决策权受到了尊重。（３ ）初步建立了竞争机制，打破了“大锅饭”、“平均主义”，改革了人浮于事的局面，激发了教师的工作积极性，提高了教育质量。（４ ）为中小学教师聘任制进一步深化改革积累了大量的宝贵经验。绝大多数学校为了提高办学效益，加强学校内部管理，普遍推行了岗位聘任制，以学年为单位确定岗位，视岗位的轻重缓急聘任教师，确立相应的津贴待遇。一定程度上起到了奖勤罚懒、鼓励先进、鞭策后进的作用。这种情况适用于办学效益好、学校有一定的办学自主权、上级主管部门给予了适当的倾斜政策的学校。学校有计划外生源、非财政性收入，能够拿出充分的资金用于教师奖励，拉大档次。而对于农村学校、县乡级学校，岗位聘任会受到裙带关系的影响，校长聘谁不聘谁受到许多人情关系的制约。

    就我们所调研的广东、浙江、湖南、内蒙等省的一些县市还没有完全实行教师聘任制。中小学校长将学校所需学科教师的人数上报上级教育行政部门，按照市县教育局下达的编制聘任教职工，并负责对教职工进行日常管理。校长没有聘任教师的权力，实际上是全员聘任，没有促进教师队伍的优质化。

    编制之内的教师，目前大部分学校实行的是岗位聘任，比如我们调研的广州市天河区某中学，组成专门的招聘小组，由校委会和学科组人员共同聘任。还有２０％ 的师德考核比重，由师德考核小组负责。比重分别为级组人员的态度占３０％，学科组占３０％，行政组４０％。聘用条件主要是教育教学能力，态度、师德、学生评价。刚毕业的人进校聘任时间较短。这些教师目前不与学校签聘用合同。

    在编制之外的教师聘任，基本上聘用合同上也仅规定了聘用年限、工资待遇等形式化的东西，对教师的权利没有任何规定。

在教师聘任过程中，３０．１％ 的教师认为校长权力过大，６５．２％ 的教师认为教师没有选择权，５１．９％的教师认为双方地位不平等，１６．３％ 的教师认为合同内容不合理，７ ． ４ ％ 的教师认为合同有欺骗性。４２．６％ 的教师认为能否受聘由当地教育行政部门决定，４２．７％ 的教师认为是由校长决定，３５％ 的教师认为由校委会决定，８ ． ４ ％ 的教师认为由校董会决定。

对于学校是否可以辞退教师，民办学校和公办学校的教师意见差异较大。民办学校教师认为，学校当然可以辞退教师。认为如果一个教师教得不好，学生反映大，师生关系处理不好，或是由于自己的原因使学校声誉受损就可以辞退。当然这种情况董事会会调查的。而公立学校的教师则普遍认为，学校不能辞退教师，辞退教师的权力应当在教育行政部门，否则，会造成校长权力过大。只有当教师违法犯罪，或是出现严重的违反职业道德的事，才能被辞退。７ ７ ． ９ ％ 的教师认为如果故意不完成教学任务学校可以解聘，６ １ ． ６ ％ 的教师认为体罚学生，经教育不改的可以辞退，８ ６ ． ３ ％ 的教师认为侮辱学生，品行不良的可以解聘，５ １ ％ 的教师认为披露学生不宜公开信息的可以解聘。

但是，由于我国教师聘任制还基本上处于一个逐步落实阶段，实施中存在的问题还相当严重。其一，教育行政部门职权落空。就当前教师的职称评定和聘任来看，人事部门基本掌握了所有的职权，而教育作为一个专业性较强的职能部门，人事部门的过度介入显然不利于教师聘任制得到科学、客观以及公正的推行。其二，职称评定和岗位聘任相分离。作为聘任制推行过程中的两个重要环节，职称评定和岗位聘任应当是紧密联系而相互融合的，但在现实过程中，却经常出现二者脱离的现象，如有的教师职称上了一个等级，但人事部门不予相应聘用，致使教师的工资水平依旧维持原有状况，从而使其公正性受到了来自教师们的普遍质疑。另外，有些中青年教师业务水平高，教育思想先进，却因为工作年限，任职资历的限制，不能评上高一级职称，即使学校聘任了关键岗位，工资级别也难以得到相应的提高。其三，实施过程中还存在许多不规范现象。如聘用制的适用对象仅仅限定在新进教师；聘用合同的签订缺乏制度化的规定，如有的地区是三年一签，有的地区是一年一签，而有的学校的合同签订仅仅是补签前一年的聘用行为，如此的杂乱无章，显然不利于教师合法权益的有效保障。第四，未聘教师的安置问题。在当前的教师聘任过程中，各地基本实行了“末位淘汰制”，然而，被淘汰的教师，却又基本上留在所在学校，完成的只是一个转岗的过程，仍然占用着学校的编制，由此而导致的问题是“该出的不能出，该进的不能进”，因此，人才的优化配置机制还有待进一步的探索。第五，在县级学校和农村学校里，由于熟人社会的裙带关系的影响，学校碍于各方面的压力难以对未达到聘任标准的人员进行淘汰。因此如何理顺管理权限，健全相应的配套机制，从而将用人权切实下放给学校就成为教师聘任制执行中的一个关键问题。

    在实际的操作过程中，教师聘任制流于形式，并没有发挥出其应有的作用。主要表现在以下几个方面 ：

    第一，聘用对象的限制——聘任的新教师仅限于师范院校的应届毕业生。由于人事局与教育局等在人事档案关系的人为划分和不当分工，导致中小学教师聘用时只局限于师范院校的应届毕业生；而非师范院校的学生以及具有教师资格证的其他社会人员，由于档案关系在人事局，与教育局的协调容易出现问题，所以通常情况下无法通过正当的聘任途径进入教育系统，从而导致大批热心从事教育的优秀人才流失，也违背了我国开放型师资培养体制的设置。

    第二，聘用权的归属——教育行政部门还是学校。中小学教育，尤其是义务教育阶段是地方负责制，是由当地政府分工负责。浙江经济比较发达，当地政府对学校的拨款也比较多，这有利于当地教育的发展，但也出现一些问题：即由于掌握了经济权力，政府对教育的权力相应增加，过多地干预学校的聘用权。在教师聘任制的实施过程中，教师招聘由教育行政部门负责，学校向教育行政部门申报需要的教师岗位，由教育行政部门统一招聘教师，再按照学科背景和数量分配到各个学校，不考虑学校对该教师是否聘用的决定权等，校长权力极小，而教育行政部门权力很大。也导致了对地方一些师范院校的保护政策以及一定程度上的派任制。

    第三，聘任程序不合理。所调研的地区对在职教师实施的聘任制基本上是形式主义，虽然名义上是“全员聘任”，但很多教师只是把在聘任合同上签字当作例行公事。同时由于“末位淘汰制”的存在，教师聘任也成为“一张白纸”。在学校的聘任中，岗位聘任和职称聘任相互混用，于是出现“高职低聘”等怪现象。另外，聘任程序中的“解聘、辞聘”基本上无法实施，用浙江省杭州市教育行政部门一位官员的说法：“如果教师不合格，就转岗；转岗一年之后，还是不行，就试聘；试聘一年之后还不行，就待岗；再过一年，也就是从认定不合格开始三年之后，教师如果还没有改进才能辞退。而教师一般在转岗或者试聘阶段表现很好，所以还没有辞退教师的现象。”

    比对着《教师法》的法律公信力，我们感到教师聘任制的上述问题可以总结为以下三点：

  第一，学校并未按照聘任制的要求对教师进行岗位管理，待聘、落聘和解聘的现象几乎没有，竞争和激励机制并未真正实行，传统的教师任命制和终身制仍然处于主导地位。

    第二，教师和学校在鉴定聘任合同的过程中其地位并不对等，教师没有任何对合同条款进行争辩的权利，只能被动地接受学校提出的条件，因而在签订合同时教师并不关心合同的内容，只是例行公事式地签名。

    第三，聘任合同的条款简单，存在许多对教师权利进行限制的格式条款，有的甚至对解聘条件等重要内容也并未加以规定。

三、学校工会、教代会的作用分析

    据调查，教师工会和教职工代表大会（简称教代会）的作用发挥得不甚明显。在被访谈的教师中，一部分本身就是工会和教代会成员的教师也表示，工会和教职工代表大会发挥的作用是有限的。教职工代表大会尚能够决定一些诸如教师福利待遇方面的问题，而工会只能起到调节纠纷、过年过节组织活动的作用，在关键的帮助教师向学校争取权益方面，这些教师组织都显得力不从心。有的学校工会主要负责发放教师节假日福利，组织大家开展文娱活动和外出活动。

    学校工会、教代会在农村部分中小学很不健全。有的农村学校里学校工会、教代会制度尚未建立，有的虽然建立，但也形同虚设，根本就没有发挥应有的作用。老师们也感受不到学校工会、教代会的作用，校长一个人说了算或者是学校的主要领导说了算的现象仍然普遍存在。究其原因，主要有：

    教育主管部门不够重视。农村学校的主管权在乡镇，主管领导往往被农村繁杂的事务纠缠着，无暇顾及学校的工会，教代会制度，只重视校园硬件建设，而忽视教职工民主建设。

    学校工会、教代会组织不健全。有不少学校的工会或者是教代会都是为数极少的几个重要领导，或者是两套组织都是“原班人马”，学校领导没有机会体察民情，教师也没有机会参与其中，有的学校工会和教代会几乎不开展任何工作。

    有些学校领导法制观念淡薄。他们对《教育法》、《教师法》、《工会法》中的有关教职工民主权利的法律规定理解不透，错误地将“校长负责制”理解成校长说了算，而不是由职工代表大会决定，有些学校领导甚至错误的认为，设立教代会会影响和削弱校长的权力，因而不愿或阻碍“教代会”的建立。很多地方工会成了看望病人，搞文体活动的组织。

     教职工民主意识淡化。不少教职工法律和维权意识薄弱，不能有效地利用法律武器来保护自己的合法权利，不懂得设立教代会的必要性，因而在克扣教师工资，职称评定不公，奖惩不能兑现，分配不均，乱支经费等侵权行为面前，不能有效地保护自己的合法权益。

   在民办学校，职代会的代表，特别是工会主席，每学期末要审查学校的办公经费和教学经费，审计的结果要在教师大会上公布。董事会承诺的待遇，职代会每学期末也要查。校领导的差旅费也要经过审查并公布。

   但是相当一部分年轻教师对工会和教代会的职能及本校的机构设置不甚清楚，经常是访谈者提醒受访者才能想起学校有这么个机构，而对于它们行使的职能，大部分教师认为他们就是组织活动和会议的，并且常常把二者混淆。这可能主要是由于年轻教师在学校工作时间短，对学校机构不熟悉，但也反映出工会和教代会在学校实际工作中并未充分发挥他们的作用，并反映出教师参与学校管理的力度还不够。

四、教师的合法权益受到侵害时所选取的申诉途径

通过对教师的访谈和问卷的统计分析我们了解到，大多数教师都认为教育教学权、科研与学术交流权、福利待遇权、参与学校管理权、教育评价学生权和申诉权是教师应当享有的合法权利。当我们问及你所在的学校，教师有没有受到不公正的待遇，７．１％ 的教师选择经常有，５９．９％ 的教师选择偶尔有，３３．１％ 的教师选择从来没有。

可是在进一步问及“如果您在教育工作中受到了不公正待遇，或者对学校的处理决定不服，或者认为学校侵犯了您的合法权利，您一般会采取何种方式解决？”３７．３％ 的教师会忍气吞声，有 ３７．４％的教师会发牢骚，有 ５．５％ 的教师会辞职，有 ２８．９％的教师表示找作出决定的机构协商，有 ３ ８ ％ 的教师会向上级反映，有 １９．２％ 的教师会选择申诉，只有４．８％ 的教师会选择打官司，４．２％ 的教师选择复议。可见教师真正寻求法律维护自己合法权益的还是少数。可能并不是所有的教师对于自己的合法权益遭到侵害以后，都知道应该选择什么样的法律途径 予 以 解 决 。

 《教师法》第八条第一款明确规定，教师有 遵守宪法、法律和职业道德”的义务，《教师法》作为与教师利益密切相关的法律之一，无疑应当成为教师熟知的法律常识。在调研过程中，我们发现，从总体上看，教师对《教师法》还是比较熟悉的，但对细节之处并不十分了解，而且他们对其中内容的认识，也大多是来自现实工作中的体认，如对其中关于教师资格学历标准、禁止体罚学生以及工资水平的了解等，对于进行专门的法律知识学习，教师们大多是出于应付，热情并不很高。造成这一状况的原因，除了教师本身缺乏积极主动性之外，相关部门在颁布、出台关于教师的法律、法规以及政策时，忽视对教师的宣传，以至教师寻求法律依据时捉襟见肘。另外，有不少教师反映，这部法律不具体，教师真正遇到的问题法律中未与涉及，想依法维权，却无法可依。

     在访谈中我们也发现，教师有简单的维权意识，但是由于种种原因，总是不能见诸于行动。息事宁人，受点小委屈也无所谓，打官司费时费力又费钱，而且还不一定能赢等思想在教师的头脑中还是根深蒂固的。同时在我们问及对现行《教师法》的了解程度时，有１６．１％ 的教师表示非常了解，７５．９％ 的教师表示了解程度一般，另有 ８．９％ 的教师表示不了解。 在我们调查中发现，反而是一些已经脱离教师岗位的离退休人员在维护自身合法权益方面显得比较积极主动。我们认为，出现这种情况的原因，一方面是由于在职教师对于侵犯教师权益的行为敢怒而不敢言或不愿言，另一方面也是由于教师的维权机制没有建立起来，或者在有的地区还不完善、宣传力度还不够，教师不了解有哪些合理、合法的途径可以用来维护自己的合法权益。

     教师申诉的问题主要是集中在教师聘任制、教师待遇、职称评定等几个方面。对于申诉制度，引起我们注意的不是其制度本身，而是此制度的供给能否满足教师的权益救济需求，真正地发挥出实效。在调研中我们发现，大多数教师在被问及其是否行使过以及是否将行使申诉权时几乎都是否定的，他们的理由大致包括以下几个方面：首先，平时的教学任务紧，根本没有时间去申诉，申诉的成本太高；其次，依照以往的经验，申诉不但不能解决问题，反而会招来打击报复；最后，申诉有损教师的职业形象。多数教师较为认同通过与学校领导的交流协商或者通过学校向上级主管部门反映情况的解决方式，这一方面是出于维护教师形象的考虑，一方面则是意识到保障教师权益的法律法规基本都属于软法的序列，切实保障的强度不够，而且，由于当前国家对权力机构的监督并不是很到位，因此，多数教师担心为了一点小利而得罪学校领导或上级主管部门，只能是带来更多的麻烦。

五、教师的违法行为分析

   问卷调查的数据显示，４１．５％ 的被调查教师认为体罚学生是教师职业道德存在的突出问题，选择弄虚作假行为的教师比例是３９．９％，选择课外办班的教师比例是３１．６％ 。对于体罚问题，绝大多数被访谈的校长和教师都有不同于现有《教师法》的观点，绝大多数被访谈教师都认为，什么是体罚或变相体罚，定义并不清楚。严格界定体罚的含义对于维护正常的教育教学秩序是非常必要的。应该给老师一个惩罚的尺度，即要顾及学生的尊严，又要有利于维护教师的权威。如果什么都不让老师做，就会给老师带来管理上的困难。在访谈中，有的教师也承认自己体罚过学生，但真的是出于无奈。至于性侵害，绝大部分老师都认为自己所在的学校没有发生过这种现象，其他的学校曾有过个别情况，但绝对是少数。认为现在媒体对教师的形象很不负责，负面报道过多，将教师的形象妖魔化。

六、教师法律制度保障中存在的问题

   教师基本权利的保障和教师队伍的稳定和素质的不断提高，不仅需要明晰完善的教师法律制度而且更需要这些相关的教师法律制度能够得以彻底的贯彻和落实。《教师法》中对教师的基本权利和相关的教师制度都做了相应的规定，但调研发现《教师法》中的某些规定在实际运行当中出现了许多问题。

    首先，很多教师尽管有权利意识，但大部分教师并不知道保护教师的正当权益的途径有哪些。在访谈中了解到，有的教师混淆了教师申诉和教师诉讼，在自己的正当权益受到侵犯的时候，不知道通过法律途径来解决，更有些女教师，在此时选择忍气吞声。在走访的所有地区，教师申诉的案件都非常少，教师申诉制度并没有充分发挥教师权利保护的作用。究其原因，除了教师的法律意识淡薄之外，申诉制度本身的模糊以及与其他救济渠道的衔接不畅，这些都是教师申诉制度不能得以真正发挥实效。

     其次，教师聘任制中存在的法律问题也十分突出，在调研中发现，很多教师反映目前的教师聘任有形式化的倾向，教师的解聘和辞退极少，仅起点缀作用，教师人事制度和社会保障制度的不完善使得教师聘任制度的推行困难重重。此外，通过对这次调研收集的聘任合同的文本分析，发现合同的条款较为概括和笼统，缺乏明确性和可操作性，并且有些规定合法性和合理性欠缺。问卷和访谈中都发现，在聘任制推行过程中，在教师和学校、教育行政人员的权利博弈过程中，对于作为弱势群体的教师一方，欠缺有效的权利保护机制，双方权利过分不对等。

    再者，教师管理体制不顺。最突出的表现在人事部门权力抓得太紧，致使管人与管事相分离，教育局管教育但不能管教师的档案，在很大程度上造成了教师流动和调动的困难。教师能进不能出的现象比较突出。公开招聘的教师才工作一年，出现精神疾病，不能继续工作，按道理可以解聘，但是出于人道主义考虑又不能解聘，只好由学校负担。１９９７ 年以前停薪留职的教员个别教师在实行聘任制后由于专业水平不行，不能聘上，也没法让其离开，没有相关的规定说明这部分人该怎么办，又增加了学校的负担。有关竞聘上岗的文件规定不明，不过硬，执行起来，缺乏力度，给工作带来困难。

 
王　希